从2014年6月起，洪湖市市、乡、村三级按照市委市政府“并大规模、并优班子、并强实力”的要求，遵循“规模适度、地域相近、优势互补、尊重民意”的原则，对村级组织开展了一次较大规模的调整。21个乡镇区办中有15个乡镇办开展了合村并组工作，共将93个行政村、22个“小三场”、5个社区居委会和1个居民点（合计121个）合并成新的行政村55个，新的社区居委会1个。合村并组后，全市行政村由原来的449个减少到411个，社区居委会由原来的41个减少到37个，基本达到了洪湖市委市政府当年预期目标。

一、主要做法

合村并组工作与群众利益关系密切，情况复杂，工作难度较大。洪湖市从“两个方面”着手，使合村并组工作稳步推进，取得实效。

（一）始终做到“四个坚持”，推进合村并组顺利实施

 一是坚持统一部署，分工负责，加强对合村并组工作的组织领导。合村并组工作在市委、市政府的统一领导下，由市委组织部牵头抓总，乡镇党委政府负责组织实施，市民政局、财政局、农业局、水利局、国土局等相关部门紧密配合。分层制定工作方案，组建专班，分工负责，狠抓落实。同时，对市、乡、村三级干部进行业务培训，让他们掌握合村并组的意义，内容，配套政策，做到依法依规开展工作，及时为群众答疑解惑，将各种矛盾消除在萌芽状态。

 二是坚持调查研究，宣传引导，形成对合村并组工作的共识。合村并组涉及到利益的调整，因此从村干部到村民认识并不完全一致。各级工作专班深入村组农户认真调查研究，一方面摸清村干部群众的态度和思想疑虑；另一方面摸清拟合并村的人口数量、土地面积、自然资源、集体资产、基础设施、社会治安、特色或支柱产业等情况。以便有针对性地做好宣传引导和思想政治工作，动之以情、晓之以理，提高干部群众对合村并组工作的认识。

 三是坚持因地制宜，集聚整合，凸显合村并组最大功效。合村并组要统盘考虑促进生产要素的集聚和资源的合理配置及开发利用，考虑建设成本的降低和基层组织建设的加强等因素。洪湖市根据以下4种情况，向村民提出合并建议：一是村与村之间关系密切，位置相近、交通比较方便的；二是历史上曾经属一个村的；三是数个相邻村人口、面积规模都较小，村级集体经济十分薄弱，又无发展潜力的；四是邻村之间居住条件和经济社会发展差距悬殊，通过合并可以明显促进优势互补，加快发展，便利群众办事的。

 四是坚持依法依规，尊重民意，积极稳妥推进村组合并。合村并组要以有关法律、法规和文件为依据。合并方案经过多数村民或户主通过后，以乡镇政府的名义向市级人民政府上报审批，并附村民或户主赞同签字情况的会议纪要。同时，依法选好配强村“两委”班子，建立健全村青妇兵等配套组织。健全完善各项规章制度、村经济社会发展规划；认真做好文书、会计、土地承包等村级档案的移交，促进新村规范化建设。

（二）努力解决“四个难题”，营造合村并组和谐氛围

 一是土地承包权问题。这是与农户利益最直接、关系最密切的问题。如果处理不好就不能得到群众的信赖和支持，甚至会僵化合并工作。一般来说，农户已经承包经营和原村集体经营管理的土地、鱼池等应该维持现状不变，稳定和完善现有的二轮土地承包关系，以保持政策的连续性，稳定人心。

 二是集体资产处置问题。现有集体资产如何处置以及今后的集体资产如何抽调，直接关系到新村的公益事业建设。要考虑不同合并村之间集体资产的贫富差距，尊重各村的意愿，不能简单合并，更不能平调。一般来讲，要先进行暂时冻结、全面清产核资、向村民公布，再结合各自的实际，采用协商的方式来确定集体资产的处置方案。要加强对村级办公场所等资产的管理，特别是要加强老村（现不是中心村）原来建成的村级办公场所资产和设施的经营管理。如万全镇简市、全丰、红桥和简市街道四个村合并联建党员群众服务中心后，原全丰村办公场所成为集休闲、娱乐为一体的老年人活动中心。

 三是干部调整问题。选配新村班子时，既要突出选优原则，又要考虑原来各村的干部平衡，以利于新村的磨合和工作的开展。对合并后村里确实没有合适人选的，洪湖市从市乡两级选派了100多名机关事业单位党员干部到村里任“第一书记”，大大提高了班子素质。对富余干部，在做好思想工作的同时，市、乡财政划拨一定的专项资金，按其任职的年限、职位分别给予适当的一次性经济补助，妥善分流。。

 四是村址和村名的选择问题。在充分考虑村民意愿的前提下，引导村民按照人口最集中、交通相对便利、公共设施相对完善、地理位置居中的顺序确定新村村址。对于新村的村名，采取以下几种方法确定：一是选择合并前经济实力尤其突出村的村名为新村村名。二是选择有历史纪念意义的村名。三是合并村各取一半村名组成新村村名。四是以历史上曾是一个村时所用的村名为新村村名。五是选择10人以上村民提名，经村民代表大会三分之二以上人数通过的名称为新村村名。如燕窝镇红光村与洲脚村历史上就是红光村，所以两村合并后就取红光村村名。

 三、合村并组的成效

（一）村庄规划整合，布局更加合理。合并之前，洪湖市1000人以下的村160个，占总数的34.8%，少数村200多人到500人不等。并且村庄布局散乱，各村耕地、水面等自然资源分割过细，难以整合利用，造成土地资源浪费严重。在合村并组中，全市共合并1000人以下的村79个，占全市1000人以下村总数的49.4%。通过规划整合，全市村庄布局更加合理，有效提高了公共设施的共享度和利用率，节约了建设资金和建设用地。如戴家场镇原有43个行政村合并为21个村后，村村之间道路、电力、水利、党员群众服务中心等得到合理布局，“五务合一”的党员群众服务中心也实现全覆盖。

（二）干部职数减少，运行成本降低。合村并组后，新村严格按标准配备村干部，全市村干部人数相应减少。如戴家场镇村干部从以前的172人减少到84人，减幅达51.2%。村干部职数的减少，使村集体非生产性支出明显下降，不仅减轻了农民负担，还有效降低了村级组织的运行成本。

（三）资源要素整合，实力不断增强。合村并组后，打破了资源要素的管理界限，人力、物力、财力、土地等生产要素以及各种自然资源、基础设施得到了有效整合，促进了区域范围内的资源共享、优势互补和共同发展，拓展了村集体经济发展的空间。特别是一些财力雄厚的村合并了一些小村、弱村，以弱带强，发挥了1+1大于2的聚合效应，为经济薄弱村带来了新的发展机遇。

（四）选人范围扩大，干部队伍优化。合村并组后，村庄规模更大、人口更多，相对可供选择的人才也更多，一批有能力、有头脑、有学历的农村能人进入到了村领导班子中，农村干部队伍结构进一步优化。通过这种人力资源的优化配置，进一步加强了村级组织建设。

 四、存在的问题

 合村并组后，由于村级辖区面积增大、人口增多、村干部职数减少，村组工作出现了一些新的问题。

（一）管理难度加大。合并后的新村人口增多，区域增大，部分村干部及村民本位观念较强，各种矛盾纠纷更趋复杂，社会管理面临更多的考验，同时对村干部的能力也提出了更高的要求。

（二）村干部待遇偏低。特别副职干部待遇与主职干部待遇相比差距较大，部分副职村干部还是原村主职，造成心理落差较大，影响工作积极性。村民小组长报酬没有明确规定和固定来源。合村并组后，退职干部较多，退职的主职干部不再享有养老保险相关政策，造成新的不稳定因素。

（三）村级债务化解难。合村并组前，各村都有一定数量的债务包袱，这些债务有兴办公益性事业形成的，有解决干部报酬形成的，多是由村干部举债形成，其成因复杂，化解困难。另外，因原来各村债务不等，合村后债务相对较少村的群众担心债务被平摊，合村并组时采取了“合村不合帐”的方式，给化解债务也带来一定的难度。

（四）政策落实跟进不紧。尽管市委、市政府已经出台政策支持合村并组工作，但涉及并村后户口簿、身份证、新农保、新农合等的变更工作，相关部门跟进不紧，群众有怨言，给合村并组后续工作的开展埋下了隐患。

 五、对策与建议

（一）规范管理促进融合。按照合村并组中健全组织、理顺关系、规范运行的要求，在选优配强村党组织书记的同时，注意吸纳各原村干部进入村“两委”班子，搞好原村干部之间的平衡。加强村务监督委员会建设，全面落实“四议两公开”制度，建立完善党员议事会、群众议事会等制度，以民主管理促进组织融合。充分发挥党纪约束作用和党员的锋模范作用，严格执行“党员活动日”制度，以加强组织生活促进人心融合。

（二）健全待遇保障机制。根据相关政策适当提高副职干部工资，缩小与村主职干部工资差距。将村民小组长工资报酬纳入财政转移支付范围给予保障。完善村干部养老保险制度，解决后顾之忧。同时，考虑到合并村干部较其他村干部工作任务重、压力大的实际，建议每年年底依据其工作实绩，通过考核，给予合并村干部一定奖励。

（三）逐步化解村级债务。过渡期内应以“锁定旧债不欠新债”为总要求，通过完善“村帐镇管”管理模式，从加强村级财务管理入手，加大对村级财务的控管和公开力度，严格控制办公经费，严禁村干部借债行为，搞好村干部审计工作，防止出现形成新的债务，待村级经济有所发展后，再谋求化解债务。

（四）严格落实相关政策。针对合并后产生的户籍、身份证、新农合、新农保等证件变更问题，要以保障工作顺畅、群众方便为原则，积极联系相关部门按规定免费办理。对新村发展所需的转移支付资金、“一事一议”奖补资金、在职村干部岗位补贴资金等具体问题，要严格落实相关政策。对不再任职的村干部，要落实其报酬待遇，并做好思想工作，引导其发挥积极作用。 (洪湖市民政局  孙东平)