因灾倒房恢复重建是惠及受灾困难群众、保障受灾困难群众有房可住的一项重大民生工程，直接关系到受灾群众最现实的切身利益，关系到受灾群众安居乐业的重大问题。2017年上半年，通过查阅资料、入户走访、调查问卷、召开乡（镇）村组干部座谈会、业务部门联系会等相结合的方式，对我县近几年来因灾倒房恢复重建工作进行了专题调研，主要围绕因灾倒房恢复重建标准化建设进行了认真思考，总结现状，分析存在的问题，提出初浅的建议。

一、江陵县因灾倒损房救助现状及主要做法

江陵县总人口为39.44万人，版图面积1048.73平方公里，常用耕地面积102.48万亩，耕地保有量95.88万亩，森林覆盖率16.8%。辖9个乡镇、2个农场管理区，223个村（队、社区）。江陵县多以洪涝、风雹灾害为主，灾情主要集中在每年6至9月，2014年至2016年间，江陵县发生自然灾害16次，累计农田受灾面积57331.4公顷，累计受灾人口548864人次；其中，因灾倒房97户183间，损房58户123间，因灾倒损房受灾人口1000余人。灾情发生后，江陵县党委、政府高度重视灾后重建救助工作，充分实现政府主导、社会互助与生产自救的有机结合，积极探索灾后倒损房建设的发展新思路，使全县因灾受损的群众得到了较为全面的救助，江陵县圆满完成倒房重建改造任务。

（一）政府主导，灾民自救。在县政府的统一安排下，县民政部门指导乡镇（管理区）人民政府引导倒损住房户充分发挥积极性、主动性和创造性，自筹自建，整合部门资源，给予生活补助和住房建设补助。

1.倒房恢复重建对象分析。2014-2016年，倒房恢复重建97户，主要补助对象为困难群众，其中分散供养五保对象8户，低保对象52户，重点优抚对象3户，贫困对象5户，其他对象29户。走访调研中发现，群众普遍反映建房需求最大、最为困难的对象为二类对象，尤其是低保对象，倒房重建需求比例占到了54.7%。

2.恢复重建资金筹集分析。2014-2016年，倒房恢复重建资金约709.37万，政府及社会投入资金共计203.59万元，居民自筹约505.78万；政府和社会投入中因灾倒房救助资金115.97万元，住建部门危房改造资金60.11万元，保险理赔资金16.51万元，社会捐赠11万元。因灾倒房重建中救灾补助资金16.5%、危房改造资金11.7%，保险理赔0.5%，自筹约71.3%。

3.救灾财政资金使用分配的分析。按照自然灾害生活救助资金由中央财政和地方财政按7:3的比例分担，其中地方财政分担部分，按财政管理体制，由省级财政与县（市）财政按6:4的比例分担。2014-2016年间，全县用于恢复重建资金共115.97万（详见表一），在灾情稳定的情况下，按照分级管理的原则，县级每年财政预算约为15.5万（115.97/3*0.4）。

表一：2014-2016年自然灾害应急资金使用情况

（二）以人为本，分类救助。江陵县坚持抓重点、托底线、救急难，根据受灾对象基本住房需要，科学合理制定倒房重建分类救助标准。因灾倒房过渡生活救助按每人每天12元标准安排资金或物质保障其基本生活，最长时限为3个月，最大限度的保障群众基本生活。同时，做好灾后重建的资金补助工作，2014-2015年因灾倒损房救助标准将低保户、分散供养的五保户、困难优抚家庭、主要劳动力重度残疾、孤儿户、因灾死亡的家庭、低收入家庭等一并列为“一类对象”，按15000元/户的标准救助；除一类对象外的一般受灾困难户列为二类对象，按照10000元/户的标准救助；二类对象和三类对象补助标准高于省级最低指导标准分别8000元/户、5000元/户。2016年倒房重建标准为：家庭成员数为1-2人、3-4人、5人及以上的住房救助面积分别不超过50平方米、70平方米、80平方米，小于此面积的按实际面积救助；一、二、三类对象重建住房救助资金分别按每平方米600元/㎡、350元/㎡、200元/㎡的标准实施救助；分别高于省级最低指导标准100元/㎡、50元/㎡、200元/㎡。2014-206年救助因灾倒房一类对象8户、低保对象52户、重点优抚对象3户、贫困对象5户、其他对象29户。

（三）社会支持，邻里互助。灾倒房群众既是灾后重建的主体，也是倒房重建的直接受益者，但倒房户中有相当一部分系老弱病残憨傻痴呆的对象，即便本人有强烈的建房需求和意愿但根本没有能力建房；对于这部分对象，乡镇（管理区）人民政府切实履行主体责任，驻村工作组、联村干部履行帮扶责任，最大限度统筹因灾倒房补助资金、危房改造资金和“两属两户”保险理赔资金，另外亲朋好友捐一点、邻里朋友帮一点，由村民委员会组织群众帮建和邻里援建。2014-2016年居民因灾倒房恢复重建接受社会捐赠资金共计11万元，倒房户在各方帮助下只需自筹少量资金，待房屋建好后便可入住。

（四）完善制度，规范流程。2014年县民政部门联合财政部门印发《江陵县自然灾害生活救助资金精细化管理办法（试行）》（江民政发〔2014〕19号），明确救助标准和发放流程与工作要求；2016年跟据《湖北省因灾倒损居民住房恢复重建救助指导标准》对倒房重建救助对象、分类救助标准及完成时间节点重新界定，为推进因灾倒房恢复重建工作的标准化提供制度依据。因灾倒房重建对象均按照“个人申请、村民主评议公示、乡镇审核、县局审批”的程序确定，并建立“一户一档”的全县因灾倒房恢复重建档案；重建资金实行社会化发放，确保资金直达受灾户账户；同时，县民政部门邀请财政、住建等部门于每年10月对汛期因灾倒房重建开展督办验收工作，确保倒房恢复重建工作顺利开展，受灾群众务必于每年春节前入住新居。

 二、江陵县因灾倒房重建存在的问题

（一）因灾倒房重建精细化管理较难。主要表现在：一方面因灾倒房对象认定及分类存在一定的困难，走访入户调查时发现较多房屋倒塌的老人都是单独居住、子女在外务工、甚少回乡，仅通过入户核查和资料审核难以确定户主真实经济情况，进而子女搬迁新居父母居住老旧危房的情况也难以核定；另一方面关于不愿入住福利院的分散供养五保对象，村委帮建或代建过程中缺乏统一规划，零星建房的现象普遍存在，无事后管理的流程和制度。

（二）筹建成本逐年递增，群众自救能力不足。由表2可见，2014-2016年江陵县农村常住居民人均可支配收入增幅逐年降低，而消费支出中居住增幅则是逐年增加，且消费支出居住增幅额度高于农村常住居民可支配收入。农村居民居住支出较上年度按平均每年13.74元逐年递增，按照2015年800元/㎡的造价，2016年平均造价上涨为882.33元，一个四口之家按最低脱贫线按20㎡/人测算，80㎡房屋造价为7.06万元。而多数因灾倒房的受灾户都是经济条件差、房屋建设久的特困户，其自救能力十分有限。

表2：农村常住居民可支配收入与居住支出增幅情况表（来源《江陵统计年鉴》）

（三）部门间信息共享缺失，资源整合力度不够。一方面部门间缺少有效的倒损房改造联络机制，各业务部门按自己传统模式开展工作，从而使部分特困对象没有充分享受政策带来的优惠。2014-2016年全县发放因灾倒房救助资金100.52万元，救助97户；发放危房改造资金1524.2万元，补助2032户；享受两项补贴的农户共计56户，占因灾倒房的57.7%。另一方面农村住房保额偏低，恢复重建作用有限。现行“两属两户”农房保险每户保费9元，最高保险金额为每户3000元，但实践中并不是所有参保对象都能理赔最高额，随着物价水平不断上升，即便是最高额3000元的赔付对受灾户恢复重建来说也只是杯水车薪；保险理赔的有关政策很多农户并不知情，从而丧失了报案的最佳时机，没有得到充分赔付。再一方面部门与保险公司间未有效衔接，现场勘查导致对条款的掌握存在偏差，使部分倒房的赔付责任和理赔处理方面有异议，保险赔付效率低；2016年因灾倒房恢复重建22户，保险理赔案件20户，其中重叠享受这两项政策的仅1户。

 三、对因灾倒损房重建体系建设的对策建议

（一）强化事前对象认定和事后住房规范运行工作。一是规范恢复重建对象认定程序。可参照适用《湖北省居民家庭经济状况核对办法（试行）》，申请倒房恢复重建的对象委托本地居民家庭经济状况核对机构对其及其共同生活的家庭成员的经济状况开展调查，重点就家庭财产中倒塌房屋是否为居民唯一住房、是否为子女搬迁新居而父母居住老旧危房因灾倒塌的住房，做到精准救助。二是鼓励分散供养五保对象或特困对象集中建房。实践中，相对集中供养而言，生活分散供养五保对象生活相对自由，而周边熟悉的环境和人群更能满足对象的情感需求，有相当一部分能充分自理的五保对象不愿意入住乡镇福利院。对这部分对象，乡镇人民政府可统一部署，指导村委会就近集中安排地点，对房屋进行统一的建设和管理；对已去世的五保对象的房屋，由村委收回统筹使用；救助资金直接划转到村委恢复重建专用账户，由村委对房屋修建和修缮进行统筹使用；最大程度保障五保对象有房可住，同时避免资源浪费，使资金发挥最大效益。

（二）合理提高倒房恢复重建补助标准。合理提高补助标准，弥补特困对象自救能力不足，使恢复重建顺利开展。2017年6月县政府常务会通过《江陵县因灾倒损居民住房恢复重建救助实施标准》；新标准进一步细化对象分类，将建档立卡贫困对象纳入二类对象；同时提高救助标准，一类对象和三类对象分别按600元/平方米、200元/平方米予以救助，针对建房需求最大、最困难二类对象，将补助标准提高到500元/平方米，最高可救助3.5万元/户，二类对象补助金额为省级指导标准的最高额；确保因灾倒房对象在灾后能及时恢复住房的同时，保障了他们的基本生活。

（三）建立部门资源整合长效机制。

1.强化部门职责，理顺工作机制。建立民政、住建、国土、慈善组织及保险公司等部门联络机制，明确了工作流程、主体责任和部门分工，做好沟通协调工作；县、乡、村逐级建立工作责任制，将恢复重建任务层层分解，责任到人；民政部门负责牵头协调灾区民房恢复重建工作，根据重建户倒房救助对象类别、家庭成员数和重建住房救助面积给予相应补助；乡镇（管理区）承担倒房恢复重建主体责任，并对倒损房恢复重建进行督办和监管；县政府动员和组织县直各部门和社会各界，广泛开展对口帮扶，帮助解决灾民建房的实际困难；县扶贫部门负责认定精准扶贫对象身份，并明确包村单位职责，着力“帮助贫困户改善居住条件”；县国土、住建部门负责灾后恢复重建用地的规划审批和危房改造政策落实工作。 

2.加大统筹力度，确保资金充足。有效整合涉农房资金集中使用，让倒房户可以叠加享受各项优惠政策，提高他们农房恢复重建能力。住建部门危房改造应优先考虑因灾倒损房，因灾倒损房户可享受因灾倒损房救助与危房改造两项政策叠加。对部分自筹能力较差的困难户，结对帮扶干部可根据驻村单位实际情况开展众筹。以4口之家低保家庭倒房恢复重建为例，建房70个平方米，按882元/㎡的造价，总建筑造价约6.17万；县住建部门危房改造资金最高可补助1.4万元，县民政部门最高可补助3.5万，农房保险最高可补偿0.3万，合计4.9万；驻村单位根据实际情况筹集0.2万；自筹1.07万，大大减少倒房户农房恢复重建的压力。

3.完善农房保险工作机制。一是要加大“两属两户”农房保险政策宣传，适量提高保险额度。灾情发生后，倒房户或村委会应及时通知保险公司和民政部门合理确定保险责任和范围，减少部分案件在保险责任方面的争议；同时农房保险承保额将每户保费9元适量提高，以适应经济发展、物价提高导致建房成本增加的发展形势，最大程度的缓和因灾倒房户的建房困难。二是政策险和商业险相结合，广泛宣传动员，鼓励更多群众参与农房保险，扩大农房保险覆盖面和保障范围，提高农村居民群体整体应对风险能力。（江陵县民政局  徐方华    梁娟）