党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出了社会治理这个概念，把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为我国在新的历史起点上全面深化改革的总目标，强调要“创新社会治理体制”。

民政部门作为政府社会管理和公共服务的重要职能部门，在推进社会领域制度创新、加快形成科学的社会治理体制等方面担负着重要的职责。

一、志愿服务如何创新社会治理

社会治理是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等多种主体通过平等的合作、对话、协商、沟通等方式，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范，最终实现公共利益最大化的过程。

（一）新时期下社会治理面临的挑战

经过近30多年来的持续高速发展，我国面临的国际形势已经发生了深刻变化，经济发展进入了新常态，法治中国建设亦拉开了全面推进的序幕，这些构成了当前社会治理的宏观背景。而与社会治理密切相关的，发生了诸多深刻变化。

在传统的治理格局下，人被分割在不同单位（城镇）与集体（农村）之中，社会结构几乎处在长期固化状态。伴随改革开放而来的一个直接结果，就是中国人已从过去的“单位（或集体）人”变成了“社会人”，整个社会结构也由原来简单的工农联盟变成了日益分化的不同阶层。新时期的民生诉求已不再满足于吃饭、穿衣问题，而是普遍要求公平正义与全面提升生活质量，公众对教育、就业、分配、社会保障、安全、环境、健康等方面的诉求都在持续升级。

上述变化既是国家近30多年来发展进步的重大成果，也是新时期必须妥善应对的挑战。

从运行意义上，“社会治理”实际是指“治理社会”，换言之，所谓“社会治理”，就是特定的治理主体对于社会实施的管理。“社会治理”与“社会管理”的区别主要集中在三个方面：一是覆盖的范围不同，“社会管理”在实践中往往被理解为无所不包，涵盖的领域过于宽泛，在实践中不容易把握、很难界定，“社会治理”则聚焦于激发社会组织活力、预防和化解社会矛盾、健全公共安全体系等；二是“社会治理”相比于“社会管理”，更突出地强调“鼓励和支持各方面的参与”，强调更好地发挥社会力量的作用，而不是政府的管控；三是“社会治理”更加强调制度建设，特别要用法治思维和法治方式化解社会矛盾，社会治理体系可以说是国家治理体系的一个重要组成部分，要研究政府、市场、社会三者之间可能出现的冲突与合作方式。[1]

由“社会管理”到“社会治理”不仅仅是概念上的变化，而且蕴含着理念、方法、手段和制度等多个层面的深刻变革，国家由唯一的管理者，变为治理的重要参与者、监管者，将更多的空间推向市场和社会，以满足日益多样化的社会需求。

（二）发挥志愿服务优势助力社会治理创新

新形势下如何创新社会治理，让民众既有获得感又乐于参与，考量着党和政府的治理能力。要让社会治理真正成为“人人参与、人人尽力、人人享有”的开放共享模式，必须要有广泛的民众参与才能实现。从本质上来说，志愿服务就是一种社会治理方式。

志愿服务是指志愿者、志愿服务组织和其他组织自愿、无偿向社会或者他人提供的公益服务。[2]志愿服务是现代社会文明进步的重要标志，党和国家高度重视志愿服务事业和志愿服务组织发展。习近平总书记多次对志愿者提出殷切希望，强调要弘扬奉献、友爱、互助、进步的志愿精神，用爱心温暖需要帮助的人，努力践行社会主义核心价值观，积极向上向善，为实现中国梦有一分热发一分光。

开展志愿服务一方面有利于提升社会治理效能，弥补政府公共服务的不足，促进公共服务的效益充分惠及广大人民群众，进一步解放和增强社会发展活力。另一方面有利于提升公民道德素质，凸显推进国家治理体系和治理能力现代化的精神价值追求。

政府作为单一的治理主体无法处理社会细微的事件，社会力量的参与就显得尤为重要。志愿服务在很大程度上补充了政府处理社会的公共事务的力量，化解了社会矛盾，维护了基层稳定，发挥了动员社会资源、提供公益服务、政策倡导与影响的重要社会功能。正因如此，志愿服务是是创新社会治理的有效途径，对于形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理格局具有重要作用，是社会治理体系的重要组成部分。

二、发达国家带来的启示以及国内的现状

（一）发达国家带来的启示（以新加坡为例）

1、新加坡的志愿服务发展情况。新加坡1965 年8 月9 日建国。50多年来，新加坡建立并不断完善志愿服务制度，于1985 年颁布《慈善法》，将志愿服务纳入公益慈善法律框架，使其在社会保障体系中的地位逐步凸显，为构建和谐包容的种族、宗教关系提供有力支撑，探索出了一条创新社会治理的良好途径。

2015 年10 月，新加坡副总理张志贤宣布，自2016 年起，14 万名国家公职人员每年可申请一天“志愿服务事假”，16 个政府部门、50 多家法定机构必须助养至少50 个志愿服务和慈善团体，每一个政府部门委任一名副常务秘书负责推动公益慈善工作。新加坡政府还对优质高效的志愿服务和慈善项目给予配套资金支持。设立“关怀与分享基金”计划，从2014年1 月开始以1 元对1 元的方式捐款，资助志愿服务和慈善团体筹款不足部分。截至2016 年3 月，共有241 个志愿服务和慈善团体加入该基金的筹款活动，共筹款13 亿新元，超过预期一倍。同时新加坡政府还将志愿服务与公民切身利益结合起来，对有杰出贡献的志愿者在社会服务与福利、就学与就业、职务提升等方面给予优先考虑，民众联络所等基层组织向志愿者提供生活方面的优惠待遇，国会议员也会积极推荐优秀志愿者。根据志愿者服务时间和绩效，政府授予志愿者不同等级的勋章，较高级别的可得到由总统亲自颁发的公共服务奖章和公共服务星条勋章。获得这种荣誉已成为志愿者社会地位的象征，也是志愿者个人价值通过行善获得社会承认和尊重的重要标志。[3]

2、带来的启示。新加坡的志愿服务制度是通过种种举措持续深入的将行善理念注入“国民DNA”，倡导社会管理者与平民百姓共行善举，依托志愿服务来实现全民公共服务均等化，持续引导志愿服务成为社会生活的永恒时尚，凝聚民心，升华理念，推动社会进步和发展。

在新的时期，要提升公共服务的共建能力和共享水平，首先要重塑志愿服务的理念。志愿服务不是单纯的奉献、做好事，而是公民参与社会治理的一种生活方式。从这个角度来说，人人都可以是志愿者，以彼此提供公共服务的方式最终实现社会的自我服务，转变一切依赖政府的传统观念。只有更多的民众改变理念，源于自我地参与志愿服务的行动，并能让更多民众从志愿服务中受益，共治共享的社会建设新局面才能真正打开。

（二）我国志愿服务发展现状

截止目前，全国已注册的实名志愿者约五千七百万名，志愿服务组织38万多家，志愿服务时长7亿3千多万小时（数据来源自全国志愿服务信息系统）。仅以全国志愿服务信息系统的数据来测算，目前我国志愿者比例仅为4%，人均服务时长仅为13个小时。志愿者数量和服务时长均明显偏低，公众参与志愿服务的积极性亟待提升。

目前的实际情况与国内发展志愿服务时间较短、志愿服务理念培育不足、国民经济水平不高等客观因素有直接关系。社会对于志愿服务的认可程度还不高，广大市民对于志愿者和志愿活动主要还停留在“听说过”或者“看到过”的层次，缺乏主动参与的意识和动力。而社会上大量的志愿服务组织也处于资金缺乏、活动难以开展的困境，一方面是社会对于将资金投入志愿服务的理念尚未形成，社会整体对志愿服务的认可程度还不高，另一方面志愿服务组织筹集资金和财务管理的能力也十分有限。

近年来，国家相继出台了《志愿服务条例》、《关于推进志愿服务制度化的意见》、《关于支持和发展志愿服务组织的意见》、《志愿服务记录办法》等多个政策文件，从鼓励社会参与志愿服务、发展和培育志愿服务组织以及推动志愿服务规范化等多个层面提出了指导性的意见，有关志愿服务的各种支撑性和保障性的政策正日趋完善。

三、民政部门如何发展志愿服务

我国的《志愿服务条例》于2016年国务院第175次常务会议通过，由国务院于2017年8月22日发布，自2017年12月1日起施行。《条例》规定：县级以上人民政府民政部门负责志愿服务行政管理工作。那么作为民政部门，究竟应该如何履行志愿服务的行政管理职责，推动区域内志愿服务发展。笔者认为，可以从以下几个方面着手：

（一）不断推进志愿服务向规范化发展

当前，各地各类志愿服务组织如雨后春笋般大量的涌现出来，志愿者人数逐日递增。以荆州市为例，自去年11月以来，荆州市的注册志愿者人数从1万8千余人增加到6万1千余人，注册志愿服务组织数量从5家增加到220家（数据来源自全国志愿服务信息系统，截止2017年9月30日），志愿者和志愿服务组织的数量均呈现出倍数级增加的态势。然而与志愿者队伍不断发展壮大相对应的是大量志愿服务组织无序发展、广大志愿者群体缺乏服务平台、志愿者队伍素质参差不齐等问题，这些问题不仅严重阻碍了志愿服务的发展，更有可能造成社会公众对志愿服务的反感，引发负面效应。

近年来，国家相继出台了多个志愿服务相关的政策文件，民政部门应切实发挥行政管理作用，按照相关政策要求，不断从推行志愿者招募注册制度、落实志愿服务记录制度和探索志愿者激励回馈制度这三个方面努力，加大全国志愿服务信息系统的推广力度，依托信息系统全面实行志愿者的招募注册和志愿服务记录制度，不断探索公益积分兑换、志愿服务时间银行、将志愿服务纳入社会信用记录等激励回馈制度，推动志愿服务向规范化的道路发展。 

（二）不断推进志愿服务向组织化发展

中共中央宣传部、中央文明办、民政部等八部委印发的《关于支持和发展志愿服务组织的意见》中明确指出：要着力推进志愿服务组织、志愿者与志愿服务活动共同发展，筑牢志愿服务组织基础。鼓励国家机关、群团组织、企事业单位、其他社会组织和基层群众性自治组织建立志愿服务队伍，引导民生和公共服务机构开门接纳志愿者，形成志愿服务工作合力，扩大志愿服务社会覆盖。《意见》还倡导鼓励广大公务员、专业技术人员、企事业单位干部职工、公众人物等积极加入志愿服务组织，参加志愿服务活动。

志愿服务组织是教育、引导、培养、塑造志愿者的重要载体，也是志愿者参与公益的主要平台。单个志愿者的力量是有限的，但是把志愿者组织起来，就可以发挥出“1+1>2”的效果。民政部门一方面要鼓励志愿者加入志愿服务组织，另一方面要积极发展和培育志愿服务组织，引导符合登记条件的志愿服务组织依法登记，在不违背社会组织管理法律法规基本精神基础上，适当放宽成立志愿服务组织所需条件。指导已登记的志愿服务组织依据章程建立健全独立自主、权责明确、运转协调、制衡有效的内部治理结构。鼓励有关单位和社区积极向志愿服务组织开放更多公共资源、提供服务场所，通过建立社区志愿服务站等形式，搭建志愿服务平台，及时有效匹配志愿服务供给与需求，不断增强组织的服务水平和发展能力，进一步激活潜在社会资源，提升社会服务效能。

（三）不断推进志愿服务向专业化发展

志愿者基于道义、信念、良知和责任，无偿贡献自己的时间和劳动，但在为志愿者的无私奉献而钦敬的同时，我们也不能忽视志愿服务的质量和社会效应。

志愿者来源广泛，成分复杂，个体素质不一，缺乏专业的服务手段和技巧很难为受益群体带来所需要的、有品质的服务。当志愿者除了一腔热情，还需要专业服务能力，这就需要对志愿服务活动进行科学的组织和专业的引导。一是要鼓励广大专业技术人员注册志愿者，有针对性的参与能够发挥自身专业能力的志愿活动；二是要加大志愿者能力建设力度，经常性的组织开展志愿者能力培训，不断提高志愿者的服务能力；三是大力推行“社工+志愿者”模式，充分发挥社会工作者在组织策划、项目运作、资源链接等方面的专业优势，专业理念、价值、方法与技巧引入志愿服务活动，在服务中不断培养志愿者的服务能力和技巧，提高专业化程度。

通过提高志愿者的专业服务水平，引导有专业服务能力的志愿者发挥自身的技能特长，既改进了志愿服务的质量，也让志愿者能够更大程度的体现专业价值，收获成就感。

（四）不断推进志愿服务向社会化发展

当前形势下，志愿服务工作通常伴随着较强的行政思维，通过定向摊派、统一指挥、逐层管理的方式推进。在当今志愿服务发展根基尚不稳固的现实情况下，行政推手确实是最强最有力的手段，但志愿服务毕竟是社会化的产物。激发社会化思维，充分发动社会公众参与，广泛利用社会资源，往往更能提升志愿服务水平。

民政部门要加强与志愿服务联合会等志愿服务社会组织的横向联系，充分发挥民政部门的行政管理职能和社会组织的枢纽联合作用，协同推进志愿服务工作发展。要依托社区建设志愿服务站点，交由社会来承担运营，为广大志愿者参与志愿服务提供平台。鼓励社会组织孵化基地吸纳志愿服务组织进驻，在项目开发、能力培养、合作交流、业务支持等方面提供有针对性的扶持，支持志愿服务组织的启动成立和初期运作，帮助提升服务能力。

随着经济社会建设的不断推进，志愿服务的社会化发展，是志愿服务常态化和长效化的必然要求。只有充分调动社会资源，持续深入的激发社会活力，才能形成“人人参与、人人尽力、人人享有”的志愿服务大环境和社会治理新局面。(朱玉龙  李云中）

参考文献：

[1]： 王春燕.社会治理与社会管理有三大区别.《中国社会科学报》；

[2]：中华人民共和国国务院令第685号《志愿服务条例》；

[3]：岳金柱、宋珊、何桦.新加坡志愿服务主要经验做法及其启示.《社团管理研究》。